Edukacja

Więcej pytań niż odpowiedzi

Nowelizacja ustawy o lasach polski podzieliła polski Parlament.

Więcej pytań niż odpowiedzi

Gdyby tempo legislacji nagradzano medalami, to za nowelizację ustawy o lasach polski Parlament zdobyłby złoty medal. Co jednak w sporcie jest zaletą, w stanowieniu prawa bywa często wadą, zwłaszcza, że nie tylko szybkość prac budzi wątpliwości.

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach wpłynął do Sejmu 7 stycznia. Dzień później skierowano go do pierwszego czytania w komisjach: Finansów Publicznych oraz Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. 23 stycznia odbyło się pierwsze czytanie w komisjach (wnioskowały, by uchwalić projekt bez poprawek) oraz drugie czytanie – na posiedzeniu Sejmu. Tego samego dnia projekt skierowano ponownie do obu wspomnianych komisji w celu przedstawienia sprawozdania (komisje były za odrzuceniem poprawek). Z kolei a 24 stycznia miało miejsce trzecie czytanie na posiedzeniu Sejmu. W tym dniu ustawę przekazano do Senatu, który na posiedzeniu 30 stycznia nie wniósł poprawek. 3 lutego ustawa trafiła do Prezydenta, a podpis Bronisława Komorowskiego pojawił się na niej 12 lutego.

Improwizowana ustawa?

Tempo prac (pierwsze i drugie czytanie w Sejmie – tego samego dnia, a głosowanie – następnego) oraz brak konsultacji i dyskusji były jednym z zarzutów opozycji, chociaż nie tylko opozycji, do ustawy.

Janusz Zaleski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska, wyjaśniał na posiedzeniu w Sejmie, 23 stycznia. Już w październiku 2012 r. złożyliśmy projekt założeń do zmian w ustawie o lasach. Projekt ten zakładał obciążenie gospodarki leśnej, przychodów z gospodarki leśnej podatkiem CIT. Mówię tutaj o projekcie, który jest inny od tego, który rozpatrujemy, żeby pokazać, że w obiegu i w obrocie były rozwiązania, które zakładały obciążanie Lasów Państwowych. Kolejną propozycją zawartą w tym samym projekcie, złożoną 8 października 2013 r. był pomysł, żeby 30% zysku przeznaczyć na drogi lokalne. Zakładaliśmy też jednorazową opłatę w wysokości średniego zysku z pięciu lat. W toku modyfikacji i dyskusji, 4 listopada, złożyliśmy kolejny projekt. Zakładał on przekazanie 30% zysku do budżetu i taką samą jednorazową wpłatę w wysokości średniego zysku z pięciu lat.

Te trzy projekty widniały na stronach Ministerstwa Środowiska. Przedmiotem konsultacji społecznych był natomiast projekt, który dotyczył obciążenia Lasów CIT-em w przybliżonej wysokości. Dawałoby to kwotę 130 mln zł. W odpowiedzi na ten projekt czy w ramach konsultacji wpłynęło ponad 60 opinii. To oczywiście nie był projekt, o którym mówimy. To był projekt założeń do ustawy o lasach, niemniej był on w obiegu i zgłoszono do niego opinie. Janusz Zaleski przyznał jednocześnie, że najnowszy projekt pojawił się rzeczywiście w końcu grudnia i został przedstawiony w początkach stycznia Wysokiej Izbie.

Czy opozycja poprze projekt zmiany ustawy o lasach?

Zupełnie inaczej patrzyła na legislacyjną ścieżkę opozycja. Senator Andrzej Matusiewicz (PiS) podczas posiedzenia Senatu 30 stycznia mówił: Zgadzam się, że ta ustawa była procedowana od 2011 r. Ostatni tekst jednolity był w dniu 31 października 2012 r. Tylko że to był zupełnie inny tekst, inne były założenia, inna była procedura. Tak więc to było również naruszenie Regulaminu Pracy Rady Ministrów. Bo jeżeli są kolejne projekty założeń, to poprzedni projekt traci byt prawny. Zgodnie z §11a Regulaminu Pracy Rady Ministrów, obowiązującego w roku 2013, projekty założeń ustaw oraz projekty aktów normatywnych oraz wszelkie dokumenty dotyczące prac nad tymi projektami powinny być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, a w tym przypadku tak nie było. Ostateczny projekt, nad którym procedujemy, ukazał się na stronach internetowych 23 grudnia o godzinie 16.00. Nie poddano go żadnym konsultacjom społecznym.

W tym projekcie był zapis mówiący o przekazaniu kwoty 100 milionów zł, a przecież wiemy, jaka jest treść art. 58a, w którym określono, że jest to 2% przychodu uzyskanego przez Lasy Państwowe ze sprzedaży drewna. Zupełnie inna jest treść tego przepisu. To nie było odpowiednio procedowane i już na tym etapie konsultacji było istotne uchybienie, gdyż to jest po prostu lekceważenie partnera społecznego, zarówno pracodawców, jak i związków zawodowych. Istotnym uchybieniem było to, że ustawy w takim kształcie nie poddano trybowi konsultacji. Później trafia ona do Sejmu, też jest bardzo szybkie procedowanie, ale nie w trybie pilnym, następnie trafia do Senatu. 24 stycznia została uchwalona przez Sejm, 27 stycznia o godzinie 8.45 ukazuje się na stronach internetowych Senatu jako druk.

Co na to związkowcy?

Do projektu ustawy wątpliwości wyraził także Krajowy Sekretariat Zasobów Naturalnych Ochrony Środowiska i Leśnictwa NSZZ „Solidarność”. W pracach nad nowelizacją ustawy o lasach nie był dochowany warunek przeprowadzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu założeń lub projektu ustawy, wyczerpującej wszelkie znamiona ustawy podatkowej – przed ich skierowaniem do zaopiniowania przez Stały Komitet Rady Ministrów. Wszystko wskazuje też na to, że został on opracowany i skierowany pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów bez uzgodnień międzyresortowych, przeprowadzonych choćby w trybie obiegowym oraz przy istotnym naruszeniu regulaminu prac Rady Ministrów. Projekt ustawy o zmianie ustawy o lasach został przygotowany na zasadach improwizowanych, bez zachowania pisemności postępowania przy decydowaniu o procedurze legislacyjnej.

Chodzi tylko o pieniądze?

Lasy Państwowe są tzw. państwową jednostką organizacyjna i zarządzają, choć nie są właścicielami, ok. 7,6 mln ha polskich lasów. Mimo że nie są przedsiębiorstwem, to sposób ich działania przypomina działalność typowej firmy. W myśl art. 50 ustawy o lasach prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów.

Już we wstępie rządowego uzasadnienia do nowelizacji czytamy, iż celem projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach jest przede wszystkim ujednolicenie zasad gospodarki finansowej w Lasach Państwowych, m.in. przez dostosowanie zasad gospodarki finansowej w PGL LP do aktualnych wymogów ustawy o rachunkowości, oraz utworzenie mechanizmu umożliwiającego dokonywanie wpłat do budżetu państwa.

I rzeczywiście – w myśl nowelizacji Lasy Państwowe muszą wpłacić do budżetu w latach 2014-15 kwotę 1,6 mld zł w. Z tej sumy 1,3 mld zł trafi na budowę i modernizację dróg lokalnych. Jednak – jak czytamy w oświadczeniu Związku Leśników Polskich w Rzeczypospolitej Polskiej – rząd nie zgodził się z propozycją leśników, by te pieniądze bezpośrednio skierować do samorządów), a poczynając od 2016 r. – co kwartał wpłacać 2% od przychodów ze sprzedaży drewna. Wyjątek stanowi rok 2015, w którym w uzasadnionym przypadku, w szczególności wystąpienia szkody lub klęski żywiołowej lub gdy nastąpi zmiana ceny sprzedaży drewna oraz popytu mogąca zagrozić realizacji planu gospodarczo-finansowego Lasów Państwowych, Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw środowiska, może udzielić, w drodze uchwały, zgody na niedokonanie wpłaty przez Lasy Państwowe albo na jej zmniejszenie.

Czy Lasy chcą nowelizacji ustawy o lasach?

Co na to główny zainteresowany, czyli Lasy Państwowe? Rozumiemy konieczność podzielenia się pieniędzmi z budżetem państwa. Jednak obowiązek wypłaty 1,6 mld zł w dwóch najbliższych latach bardzo ograniczy nasze możliwości nakładów na inwestycje. W tej chwili nasze nadwyżki finansowe wynoszą 1 mld zł i taką kwotę moglibyśmy przekazać budżetowi. Są to nakłady przeznaczone na budowę środków trwałych, głównie dróg – mówi Anna Malinowska, rzecznik prasowy Lasów Państwowych. Brakujące 600 mln zł Lasy chcą zebrać m.in. z tegorocznego zysku. W tym roku pozyskamy 37 mln m3 drewna. Z tego tytułu szacujemy dodatkowe przychody w kwocie około 400 mln zł – dodaje Anna Malinowska.

Krzysztof Janeczko, zastępca Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, mówił 30 stycznia w Senacie: Ogółem w 2014 r. planujemy, żeby inwestycje zrealizowane były na poziomie od 500 do 600 mln zł. Średni poziom inwestycji z ostatnich dziesięciu lat, uwzględniając trzy ostatnie lata, kiedy te inwestycje były na rekordowo wysokim poziomie około 1 mld zł, wyniósł około 530 mln zł. Jesteśmy przekonani o tym, że co najmniej na średnim poziomie z tych ostatnich dziesięciu lat te inwestycje będą w 2014 r. zrealizowane. Jednak planowany poziom inwestycji w 2014 r. będzie o ok. 400-500 mln zł niższy od realizowanych średnio w latach 2011-2013.

Rekomendując 30 stycznia nową ustawę o lasach Leszek Czarnobaj, senator-sprawozdawca, mówił m.in.: Przychody Lasów Państwowych to około 7,5-8 mld zł. Sprzedaż drewna jest na poziomie od 6,8 mld zł do 7 mld zł. W latach 2003-2009 średni zysk Lasów Państwowych był na poziomie 200-400 mln zł, w roku 2012 wyniósł 400 mln zł, a w roku 2013 – 350 mln zł. Kwota 800 mln zł, którą w tym roku Lasy Państwowe wniosą na rzecz Skarbu Państwa, to jest około 30% wartości zysku skumulowanego w ciągu ostatnich dziesięciu lat.

Zmiana ustawy o lasach a ceny drewna

Z kolei Krajowy Sekretariat Zasobów Naturalnych Ochrony Środowiska i Leśnictwa NSZZ „Solidarność” szacuje roczny zysk Lasów Państwowych na ok. 170 mln zł, zaś przychody ze sprzedaży drewna na ok. 7 mld zł. 2% od 7 mld zł to 140 mln zł. Od roku 2016 przeciętny zysk Lasów Państwowych obniży się zatem do ok. 30 mln zł. Oznaczać to będzie utratę możliwości prowadzenia przez Lasy Państwowe działalności rozwojowej.

Czy taki sposób wyliczania tego innego niż wszystkie podatku, nie wywoła presji na podnoszenie cen drewna? Oczywiście w interesie Skarbu Państwa… – pyta z kolei Bogdan Czemko, dyrektor biura Polskiej Izby Gospodarczej Przemysłu Drzewnego.

Anna Malinowska uspokaja: Obawy przemysłu są nieuzasadnione, nie planujemy wzrostu cen drewna.

Etaty po nowemu, plany po staremu?

Projekt zmiany ustawy o lasach rozdziela ponadto roczny etat pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych, przy czym zwiększenie rozmiaru pozyskania drewna w nadleśnictwie ponad wielkość określoną w planie urządzenia lasu etatem miąższościowym użytków rębnych może nastąpić tylko w związku ze szkodą lub klęską żywiołową i wymaga zmiany planu urządzenia lasu. Co ważne – wszystkie już obowiązujące, a nawet dopiero opracowywane plany urządzania lasu pozostają bez zmian do końca okresu ich obowiązywania.

Dotychczasowe łączne rozliczanie etatu rębnego i przedrębnego powodowało, że corocznie średnio pozostawało nie wycięte ok. 1,2 mln m3 drewna wielkowymiarowego, wcześniej planowanego do pozyskania. To się zmieni, ale skoro stare plany urządzania lasu mają pozostać bez zmian (?!), to pełny efekt osiągniemy dopiero za… 10 lat! – argumentuje Bogdan Czemko.

W pierwszych latach obowiązywania znowelizowanej ustawy, wzrost pozyskania wynoszący ok. 120 tys. m3 rocznie zapewne będzie prawie niezauważalny na rynku. Ponadto w ustawie zupełnie pominięto dużo ważniejszą – wcześniej zapowiadaną zmianę, czyli wprowadzenie zasady osobnego rozliczania użytkowania przygodnego (bez wliczania go w etat). Przypomnę, że pozyskuje się w jego ramach głównie posusz, złomy i wywroty w ilości corocznie średnio ok. 6,5 mln m3. Obecnie w całości wlicza się to w etaty rębny i przedrębny. Chyba że zdarzy się klęska tak duża, iż trzeba skorygować plan urządzania lasu – dodaje.

Co będzie po zmianie ustawy o lasach?

Po zmianie ustawy będzie się jednak nadal wycinany posusz zaliczać jako wykonanie (a nie jako zwiększenie) etatu rębnego, przynajmniej w części obejmującej drewno wielkowymiarowe. Na etat użytkowania przedrębnego, rozliczany powierzchniowo, użytkowanie przygodne w młodych drzewostanach wpływać będzie zwiększająco, ale tak praktycznie już było wcześniej. Podsumowując, zmiany dla nas najważniejsze, dotyczące poziomu pozyskania drewna, są rozczarowujące z punktu widzenia przemysłu drzewnego. To trochę dziwne, że rząd z jednej strony chce przejąć część pieniędzy ze sprzedaży drewna, a z drugiej nie chce ich zwiększyć wykorzystując – przecież oczywiste i istniejące – możliwości zwiększenia jego podaży – podsumowuje Bogdan Czemko.

Zupełnie inaczej na ten problem patrzy Greenpeace. W opublikowanym 17 stycznia stanowisku ekolodzy napisali: Propozycja zmiany w ustawie dotycząca tak zwanych etatów użytkowania rębnego i przedrębnego w praktyce doprowadzi do zwiększenie wycinki drzew ponad to, co zakładały zatwierdzone przez Ministra Środowiska plany urządzania lasu. Lasy Państwowe, tracąc decyzją rządu większość rezerw finansowych, będą odrabiać „straty”, prowadząc tak zwaną trzebież, która – po zmianie przepisów – nie będzie wliczana do limitów pozyskania drewna. W ten sposób zwiększy się presja na lasy. Tym samym najbardziej zagrożone staną się przyrodniczo najcenniejsze ich fragmenty, które z założenia nie powinny być eksploatowane. Bez odpowiednich mechanizmów ochronnych, obecne propozycję rządowe naruszą także, wypracowywany przez wiele lat, kompromis w sprawie pozyskania drewna na terenie Puszczy Białowieskiej.

Chcą prywatyzować, czy nie?

Opozycja zarzuca rządzącej koalicji, że zamierza sprywatyzować Lasy Państwowe. Służyć mają temu m.in. przewidziane w ustawie wpłaty. Pogorszą one sytuację Lasów i doprowadzą do ich bankructwa, a w konsekwencji – do prywatyzacji. Dlatego PO i PSL zaproponowały zmiany w Konstytucji, które taką prywatyzację uniemożliwią. I tak w Konstytucji miałby pojawić się zapis: Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są dobrem wspólnym i podlegają szczególnej ochronie. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności na równych zasadach. Zasady udostępniania i gospodarowania lasami określa ustawa.

Pomysł poparły już SLD i Twój Ruch, a także (warunkowo) Solidarna Polska. Przeciwny jest PiS, traktujący projekt zmian jako „zabieg propagandowy” i „zasłonę dymną mającą służyć prywatyzacji Lasów”.

Więcej pytań niż odpowiedzi

Wygląda zatem na to, że nawet zmiana Konstytucji nie uspokoi politycznych harców wokół Lasów. Trudno jednak się temu dziwić, bo przy okazji prac nad nowelizacją ustawy o lasach pojawiło się więcej pytań niż odpowiedzi. Można zrozumieć, że państwo chce wyciągnąć z Lasów pieniądze. Zwłaszcza, że od wielu już lat ich sytuacja finansowa jest stabilna i notują one co roku spore zyski. Wątpliwości budzą jednak takie, a nie inne kwoty. Dlaczego ponadto wysokość przyszłych wpłat ma zależeć od przychodów, a nie od zysków?

A co się stanie, gdy tego zysku nie będzie, a będą straty lub gdy zysk będzie znacząco mniejszy od zakładanego? Wszak wpłata pogorszy jeszcze bardziej wynik finansowy. Czy rzeczywiście nie pojawi się wtedy pokusa podnoszenia cen drewna? Dlaczego 1,3 mld zł – z wpłat, które dokonają Lasy w latach 2014-1015 – trafi na drogi, a nie np. na ochronę przyrody? Skąd w ogóle wzięła się ta kwota? Dlaczego tak mało przejrzysty był tryb legislacyjny? Wyjątkowo szybki i praktycznie pozbawiony poważniejszych konsultacji. To ostatnie pytanie wydaje się kluczowe, bo gdyby były i konsultacje, i dyskusja, to zapewne inne pytania pozostałyby bezprzedmiotowe.

TEKST: Marek Hryniewicki

Artykuł został opublikowany w miesięczniku BIZNES.meble.pl, nr 3/2014