Małgorzata Krasnodębską-Tomkiel, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), o prawie antymonopolowym i zmowach cenowych producentów mebli oraz płyt.

Prawo antymonopolowe nie jest łatwą materią, przedsiębiorcy często nie wiedzą, co jest zakazane, a co dozwolone? W jaki sposób mogą zweryfikować swoje poglądy?

Reklama

Przepisy antymonopolowe funkcjonują w Polsce od ponad 20 lat, tak więc przedsiębiorcy z każdym rokiem powinni znać je coraz lepiej. Z najnowszych badań przeprowadzonych na zlecenie UOKiK w pierwszej połowie 2012 r. wynika, że 80% ankietowanych wie, że zmowy cenowe, podziałowe i przetargowe są nielegalne. Nie oznacza to oczywiście, że spoczywamy na laurach. Co roku podejmujemy działania promujące wiedzę o prawie konkurencji wśród profesjonalnych uczestników gry rynkowej.

Rok 2012 upłynął pod hasłem „Przedsiębiorco nie zmawiaj się!”. W ramach akcji informacyjnej, przypominaliśmy przedsiębiorcom o tym, co jest prawem antymonopolowym dozwolone, a co zakazane. Cykl filmów edukacyjnych został wypromowany we współpracy z odwiedzanymi przez środowiska biznesowe portalami gospodarczymi. Z wiedzą docieraliśmy również poprzez cykl artykułów i audycji radiowo-telewizyjnych. Wszystkie materiały dotyczące tej kampanii dostępne są na stronie internetowej Urzędu www.uokik.gov.pl.

Namacalnym sukcesem dotychczasowych działań edukacyjnych jest znaczny wzrost liczby wniosków o współpracę z Urzędem w ramach programu łagodzenia kar leniency, które złożyli skruszeni uczestnicy nielegalnych zmów w minionym roku.

Reklama

W jakich branżach najczęściej dochodzi do przypadków zmów cenowych?

W ostatnich latach bardzo często wykrywaliśmy nieprawidłowości w szeroko rozumianej branży budowlanej. Mam na myśli zmowy cenowe marketów budowlanych dotyczące sprzedaży farb i lakierów, producenta i dystrybutorów blachodachówki, fabryki okien i drzwi i jej partnerów handlowych, a także kartel producentów cementu.

Jak duży odsetek postępowań prowadzonych przez UOKiK obejmuje branżę meblarską? Ile postępowań dotyczących zmów cenowych w branży meblarskiej trwa w tej chwili?

W 2012 r. wykryliśmy dwa porozumienia cenowe zawarte pomiędzy producentami mebli i ich dystrybutorami, a także zmowę producenta płyt drewnopochodnych – Kronopol i jego przedstawicieli handlowych. W obu przypadkach źródłem informacji o porozumieniach byli inicjatorzy zmów. Zdecydowali się oni na współpracę z UOKiK w ramach programu łagodzenia kar.

Obecnie prowadzimy postępowanie antymonopolowe, które ma na celu sprawdzenie, czy na rynku płyt drewnopochodnych doszło do zawarcia kartelu producentów. Jednym z uczestników tego postępowania jest również wspomniany wcześniej Kronopol.

Czy porozumienia horyzontalne to najczęstszy przypadek nieuczciwości w branży meblarskiej? Mam na myśli chociażby sprawę, która jest jeszcze w toku, a dotyczy producentów płyt drewnopochodnych?

Nie tylko w branży meblarskiej. Najczęściej wykrywanym przez Urząd przejawem nielegalnych porozumień są wspomniane już przeze mnie ustalenia dokonywane pomiędzy firmami działającymi na różnych szczeblach obrotu, np. pomiędzy producentem i dystrybutorami. W minionym roku wykryliśmy 12 tego rodzaju naruszeń w różnych branżach. Natomiast postępowanie, o którym Pani wspomina, dotyczy możliwego funkcjonowania kartelu producentów. O jego wyniku trudno na razie przesądzać – musimy poczekać na decyzję.

Moje kolejne pytanie nie może być inne – kiedy zakończy się to postępowanie? Czy są przepisy, które normują czas i tryb prowadzenia danego postępowania? Czy nieprzewidziane okoliczności mogą wpłynąć na przedłużenie postępowania?

Postępowanie jest obecnie w toku. Trudno jest jednoznacznie przewidzieć termin jego zakończenia.

Które porozumienia mocniej zagrażają konkurencji: horyzontalne czy wertykalne?

Do najpoważniejszych porozumień należą te zawierane między konkurentami, czyli wspomniane już porozumienia horyzontalne. Takie praktyki eliminują konkurencję właśnie tam, gdzie przynosi ona najwięcej korzyści, bowiem ceny czy inne warunki kontraktów powinny być wynikiem rywalizacji rynkowej, nie zaś wspólnych ustaleń podmiotów biznesowych, które eliminują w ten sposób rywalizację rynkową i ryzyko z nią związane. Konsumenci i kontrahenci muszą pogodzić się wówczas z wyższą ceną, ograniczonym wyborem i niższą jakością produktów i usług. Ponadto, jeżeli zmowa dotyczy towarów, dla których nie ma dostępnych substytutów na rynku, odbiorcy zostają pozbawieni wyboru. Nieco mniej szkodliwe dla rynku i jego uczestników mogą być zmowy wertykalne, gdy obejmują jedynie fragment rynku bądź dotyczą produktu, dla którego dostępne są substytuty.

Od charakteru porozumienia zależy jego szkodliwość dla gospodarki, a więc także wysokość sankcji przewidzianej w prawie ochrony konkurencji.

Z uwagi na specyfikę spraw antymonopolowych zasady prowadzenia kontroli przez prezesa UOKiK różnią się od tych, które obowiązują inne organy administracji. Prezes UOKiK może m.in. prowadzić kontrolę w sposób niezapowiedziany. Jakie jeszcze specjalne uprawnienia przysługują prezesowi UOKiK w trakcie prowadzenia postępowania?

Porozumienia ograniczające konkurencję są najpoważniejszym naruszeniem prawa antymonopolowego. W połączeniu z ich sekretnym charakterem oznacza to, że ich wykrycie wymaga niekiedy zastosowania szczególnych uprawnień prezesa UOKiK. Kontrola z przeszukaniem w siedzibach przedsiębiorców często umożliwia znalezienie dowodów świadczących o złamaniu prawa. O skuteczności tego narzędzia świadczą przykłady zmów wykrytych przez Urząd w ostatnich latach, np. na rynku cementu, pomiędzy marketami budowlanymi, czy operatorami telefonii komórkowej. Należy jednak podkreślić, że na takie działania każdorazowo musimy uzyskać zgodę sądu, co wymaga przedstawienia przekonujących argumentów. Stąd też przeszukania stosowane są wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

ZOBACZ TAKŻE: O czym milczy branża meblarska

Nie można zapominać o tym, że o sukcesie kontroli w dużej mierze decyduje element zaskoczenia. Wcześniejsze uzyskanie przez przedsiębiorcę informacji o planowanych działaniach Urzędu mogłoby zaprzepaścić cel kontroli i umożliwić zniszczenie lub ukrycie dowodów. Przeszukanie akt, ksiąg, dokumentów i nośników informacji, w większości przypadków daje nam podstawy do dalszego prowadzenia postępowania, a nawet do wszczęcia kolejnych – tak jak było w przypadku zmowy Kronopolu i jego dystrybutorów, materiały świadczące o tym porozumieniu znaleźliśmy właśnie podczas kontroli z przeszukaniem w sprawie zmowy producentów.

Kontrolę prezesa UOKiK wyróżnia brak ograniczenia czasu kontroli i możliwość jej prowadzenia mimo trwającej kontroli innego organu. Czy przeciągające się kontrole uniemożliwiają lub utrudniają danej firmie funkcjonowanie? Czy równoległe kontrole, z innymi organami, nie komplikują sprawy i nie wpływają na przedłużenie postępowania?

Zgadzam się oczywiście, że każda kontrola, a przede wszystkim ta połączona z przeszukaniem pomieszczeń, może zakłócać w pewien sposób funkcjonowanie przedsiębiorcy. Zapewniam jednak, że nie nadużywamy tego narzędzia, a stosujemy je tylko w przypadkach, w których z bardzo dużym prawdopodobieństwem zakładamy, że mogło dojść do złamania prawa. Świadczą o tym również liczby – w 2012 r. na 130 prowadzonych postępowań antymonopolowych tylko w 10 przypadkach zdecydowaliśmy się na kontrolę i w 8 na przeszukanie.

Czy przedsiębiorca, który zawiadomi UOKiK o zmowie cenowej, w której bierze udział, może uniknąć kary?

Tak, taką możliwość daje program łagodzenia kar leniency, wprowadzony do polskiego prawodawstwa w 2004 r. Umożliwia on uniknięcie lub obniżenie sankcji finansowej w zamian za dostarczenie dowodów na istnienie kartelu i współpracę z UOKiK. Przedsiębiorca, który chce ubiegać się o odstąpienie od nałożenia kary, nie może być inicjatorem porozumienia ani nakłaniać do udziału w nim. Powinien także, jako pierwszy z uczestników zmowy, dostarczyć informację o istnieniu zakazanego porozumienia, wystarczającą do wszczęcia postępowania antymonopolowego lub przedstawić dowód umożliwiający wydanie decyzji. Ponadto musi aktywnie współpracować z Urzędem w toku postępowania, dostarczając wszelkich dowodów, którymi dysponuje oraz zaprzestać udziału w porozumieniu. Jeżeli złożył wniosek jako drugi (lub kolejny), albo był inicjatorem nielegalnych uzgodnień, może ubiegać się o zmniejszenie kary, a nie o jej całkowitą redukcję.

Na jakie „niektóre” porozumienia pomiędzy firmami, dotyczące cen lub obszarów działalności, zezwala prawo?

Prawo zakazuje porozumień ograniczających konkurencję. Katalog tych działań jest otwarty. Bez wątpienia ustalenia cenowe pomiędzy konkurentami będą w zdecydowanej większości przypadków uznane za ograniczające konkurencję. Z kolei nie każde ustalanie cen pomiędzy producentem a dystrybutorem jest niedozwolone. Przykładowo – samo sugerowanie przez producenta cen swoim dystrybutorom jest zgodne z prawem. Jednak przedsiębiorcy muszą pamiętać, że w takim przypadku granica pomiędzy działaniem dozwolonym a naruszeniem konkurencji jest bardzo cienka. Wielokrotnie nasze postępowania wykazywały, że cena sugerowana w rzeczywistości oznaczała cenę minimalną lub sztywną, co oczywiście jest już działaniem nielegalnym. Najczęściej dzieje się tak, kiedy producent zastrzega sobie możliwość dyscyplinowania i karania przedsiębiorców, którzy chcą ustalać stawki według własnego rachunku ekonomicznego.

Producent mebli – IMS Sofa przez blisko 9 lat ustał ze swoimi dystrybutorami ceny niektórych swoich produktów. Na przedsiębiorcę została nałożona kara w wysokości prawie 330 tys. zł. Sankcja byłaby dwukrotnie większa, gdyby spółka nie skorzystała z programu łagodzenia kar leniency. Dlaczego firma mogła powołać się na ten program?

Każdy uczestnik zmowy może skorzystać z programu leniency. W przypadku IMS Sofa nie było możliwe całkowite odstąpienie od wymierzenia kary ponieważ spółka była inicjatorem porozumienia. Możliwe było natomiast obniżenie sankcji. Ponieważ wiele z przekazanych przez przedsiębiorcę informacji nie było wcześniej znanych Urzędowi i w istotny sposób przyczyniły się one do wydania decyzji, kara została zmniejszona aż o połowę.

Czy UOKiK sprawdza każdy sygnał, nawet anonimowy, który rzuca na daną firmę/firmy podejrzenie zmowy cenowej?

Formalną skargę można złożyć do Urzędu na podstawie art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, podając swoje dane teleadresowe. Nie oznacza to jednak, że nie słuchamy sygnałów płynących z rynku. Również anonimowe zgłoszenie nieprawidłowości może być impulsem do naszych działań. Przedsiębiorcy mogą również anonimowo dowiedzieć się, w jaki sposób zakończyć swój udział w zmowie, pod specjalnym numerem telefonu dotyczącym leniency – 22 55 60 555. Mogą także napisać na adres leniency@uokik.gov.pl. Podawanie swoich danych nie jest również konieczne dla tych, którzy chcą dowiedzieć się czegoś więcej o zmowach.

Planowana nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wzmocni pozycję UOKiK w walce z kartelami. Wątpliwości ekspertów budzi jednak możliwość nakładania kar finansowych na osoby fizyczne zajmujące stanowiska kierownicze w firmach, które biorą udział w kartelach. Czy słusznie?

Zdarzają się sytuacje, kiedy za udział przedsiębiorcy w zmowie odpowiedzialni są konkretni przedstawiciele kadry kierowniczej. Tymczasem nie ponoszą oni żadnych konsekwencji nielegalnych działań — karę finansową płaci bowiem cała spółka. Dlatego uważam, że osoba, która faktycznie odpowiada za zawiązanie niedozwolonego porozumienia, a my jesteśmy w stanie to wykazać, powinna ponosić odpowiedzialność finansową. Możliwość nakładania takich kar funkcjonuje w bardzo wielu jurysdykcjach. W samej Unii Europejskiej taka możliwość istnieje w 15 państwach. Przeanalizowaliśmy dokładnie tamtejsze przepisy i najlepsze rozwiązania postanowiliśmy przenieść na grunt polski.

W nowelizowanych przepisach chcemy wprowadzić zamknięty katalog praktyk zagrożonych karą, tak aby menedżerowie mieli świadomość, jakie działania grożą uszczupleniem ich portfela. Proponowane rozwiązania wykluczają automatyzm w karaniu osób fizycznych. W każdej sytuacji Urząd będzie miał obowiązek wykazania winy konkretnej osoby. Zgodnie z zasadą domniemania niewinności – podobnie jak to funkcjonuje w procedurze karnej. Wysokość sankcji będzie zależała od wielu czynników – zarobków i możliwości finansowych pracownika, a także stopnia naruszenia. Uzupełnieniem systemu kar są mechanizmy ich łagodzenia. Będzie to możliwe dzięki objęciu osób fizycznych programem leniency. Proponujemy, aby także menedżer mógł skorzystać z tego mechanizmu. Liczymy, że osoby zajmujące kierownicze stanowiska będą chętniej ujawniały zmowy, co w konsekwencji umożliwi ich szybsze wyeliminowanie.

Dziękuję za rozmowę.

ROZMAWIAŁA: Anna Andrejczuk.

Artykuł został opublikowany w miesięczniku BIZNES.meble.pl, nr 2/2013